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　　“体制”强调组织关系与权力配置。市场经济下的财政体制主要是指基于政府与市场、纵向政府间事权与财权划分的政府间财政关系。1994年分税制改革侧重在财政体制的收入侧改革，而新一轮财政体制改革既包括收入侧改革也包括支出侧改革。支出侧改革必然与政府各项职能及涉及的各个领域（如科技、教育、卫生等）直接相关，因此需要与各领域的改革协同推进。科技体制主要是指国家创新活动在组织过程中涉及的政府与市场关系、中央与地方关系、同级政府不同部门关系，以及政府与公共科研单位关系等。可见，科技体制与财政体制相互关联。财政科技体制是支出侧财政体制在科技领域的具体体现，主要是指在科技体制涉及的各方面关系中，财政资金的组织安排与相关权力配置，因此受到科技体制与财政体制两方面的共同影响。当前，我国已经进入高质量发展新阶段，对我国财政科技体制进行深入分析并提出未来改革建议，是我国在科技领域探索新一轮财政体制改革的需要，同时也是提升我国科技治理能力的必然要求。

　　公共科技产品的边界受到一国经济与科技发展程度的影响，并非一成不变。但一般外部性越大、风险性越高，公共性就越突出；基础研究、应用研究与试验发展的公共性逐步降低；企业竞争前研发属于公共科技产品，竞争后研发属于私人产品。政府供给公共科技产品并不排斥私人部门参与。尤其对于准公共科技产品，如果私人部门参与供给的效率更高，可采取政府购买服务或政府和社会资本合作（PPP）的供给模式。此外，政府还要弥补科技创新领域的其他正外溢性与高风险性引发的市场失灵，促进社会科技资源的最优配置。

　　原则上，中央政府主要负责公共性、外部性与风险性较大的科技事权。但与其他领域不同，科技创新普遍具有正外部性，且难以清晰划分受益的地域边界。此外，随着科技发展，科技多点突破且与经济联系更加密切，许多科技研发与国家安全密切相关，而这些研发活动的交叉融合特点突出、技术路径更加不确定、风险性更高。因此，中央的科技事权范围与相应的财政支出责任相对要更大。同时，在重大项目设立实施、基地平台建设等方面则需要加强央地协同，因为区域创新系统是国家创新系统的组成部分。央地协同的关键是以激励相容为原则、明确央地双方的权责利关系，充分调动各方合作的积极性。

　　高校及科研机构是供给公共科技产品的主体。政府可采用出资设立、稳定性经费支持与竞争性经费支持等方式，支持高校及科研机构供给公共科技产品。进一步地，高校与科研机构之间、不同类型高校之间、不同类型科研机构之间应清晰划分各自的科研职能定位，形成互补协同的公共科技产品供给机制，进而提高财政科技资源配置效率。根据高校及科研机构特点，一般地，高校更多应以不需要大团队、不常用大设施、不依赖大平台的基础研究为主；科研机构更多应发挥建制化优势，聚焦国家战略科研任务、前沿技术研发与公益性技术研发。

　　《国务院办公厅转发财政部科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见的通知》明确，财政科技投入主要用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动。2008—2024年，中央本级“科学技术支出”类级科目下的“基础研究”款级科目经费从170.16亿元增加至979.82亿元，年平均增长率高达11.56%。中央财政持续保障国家自然科学基金、国家科技重大专项、科技创新2030—重大项目、国家重点研发计划等的实施。2015年，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，优化整合中央财政科技计划（专项、基金等）布局，形成5类中央财政科技计划（专项、基金等）。

　　2019年，国务院办公厅印发《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，首次以形式明确央地财政科技事权和支出责任划分。其中，目标导向类基础研究、应用研究与技术开发等属于央地共同财政事权。目前，上海、广东等10多个地区与国家自然科学基金委员会联合出资设立了“区域创新发展联合基金”，聚焦支持区域发展中的关键科学问题。国家重点研发计划对中央政府、地方政府与社会资本共同资助技术研发的新模式进行了积极探索。

　　2023年，中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，做出组建中央科技委员会的重大部署。中央科技委员会旨在加强党中央对科技工作的集中统一领导，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革等。同时，重新组建科学技术部，对原科学技术部职责进行了重大调整，其中强化了战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，提出了深化财政科技经费分配使用机制改革的要求。科学技术部整体承担中央科技委员会办事机构职责。

　　研究与试验发展（R&D，以下简称“研发”）活动是科技活动的核心，国际上通常采用研发活动的规模和强度指标反映一国的科技实力与核心竞争力。政府提供公共科技产品的范围，重点应在研发活动领域，特别是在公共性较强的基础研究与应用研究（以下简称“科学研究”）领域。但据估算，全国财政科技投入中的研发投入占比长期徘徊在40%—50%之间，2023年约为47.46%。地方财政科技投入中的研发投入占比过低是主要原因。财政研发投入占比偏低，不仅不利于公共财政的职能履行与财政科技支出结构优化，而且难以发挥财政科技资金对全社会增加研发投入尤其是科学研究投入的“四两拨千斤”作用。2024年，我国基础研究经费占全社会研发经费比重为6.88%，距离“十四五”时期实现8%的目标尚有较大差距；应用研究经费占比仅有11.9%，仍处于历史较低点。

　　从地方看，云南、北京、青海、黑龙江、上海和新疆等省份的省本级财政科技投入占全省份财政科技投入的比重较高，都超过了50%；安徽、江西、浙江、江苏、湖南和福建等省份的比重较低，都不到10%（图2）。这说明我国很多省份的财政科技投入“大头”在省级以下政府。《中华人民共和国科学技术进步法》明确规定“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。该条款对我国各级政府财政科技投入的刚性约束作用，与我国央地政府科技事权划分不明确等因素形成叠加效应，导致我国财政科技投入过于“下沉”至省级以下政府。同时，一些地市级政府和县乡级政府的公共科技产品供给能力尤其是开展科学研究的能力相对较弱。这样的财政科技投入，不仅会偏离公共财政的投入重点、拉低财政科技资金的整体效果，而且还会产生科研项目、科研基地、科技基础设施等设置的重复、交叉、封闭、低效等一系列问题，摊薄了有限财政科技资源，拉散了科技攻关力量。

　　解决上述问题的根本之策是体制改革，但在体制改革尚未到位情况下应加强央地协同，构建有助于“集中财力办大事”的央地协同机制。近年来，虽然有不少有益探索与实践，但构建央地协同的制度化、常态化、长效化机制尚显不足。一方面，地方政府的重大科技攻关项目、重点实验室布局、重大科技基础设施建设等部署如何与国家战略目标及部署更紧密衔接，形成全国“一盘棋”？另一方面，中央政府的重大科技项目等如何调动地方政府及企业的积极性，创新研发组织模式和多元化投入机制？这些重大问题都亟待通过构建有效的央地协同机制予以解决。

　　此外，政府在处理与高校及科研机构的政事关系上，侧重对高校及科研机构财政科技资金使用自主权的“下放”，在加强政府宏观管理上尚显不足。高校及科研机构可以自主安排各级财政为其分配的基本科研业务费、“双一流”大学建设费和“自有资金”等；同时各级政府可以通过政策引导与绩效评价等方式，支持高校及科研机构更多更好地安排其资金用于基础研究、应用研究和科技创新人才培养上，形成“放”“管”的有效循环与互动。但目前，各级政府的此类宏观引导较为薄弱，不利于财政科技经费分配、管理与使用效能的提升。

　　在美国联邦政府财政支出的预算编制中，一方面，按照支出功能，各部门可通过250科目“基础科学、空间与技术”（general science, space, and technology）编制研发支出预算；另一方面，按照支出性质，各部门必须填写数据条目附表C中的投资活动与非投资活动预算数据，在“研究和开发”投资活动编码处要分别填报基础研究、应用研究与试验开发的预算金额，在“实物资产”投资活动中还要填报研发设备（R&D equipment）与研发设施（R&D facilities）的预算金额。

　　日本中央政府编制的是“科技相关预算”，落实并对应《科学技术基础计划》所规定的科技相关投入计划。目前，根据第六期计划，科技相关预算中不仅包括主要用于研发活动的“科学技术振兴费”，还包括用途较为广泛的教育振兴助成费（主要是分配给国立大学的运营交付金）、公共事业相关费用、电力开发促进核算、能源供需核算等。按照支出功能划分，各部门的科技相关预算可在“教育与科学”类级科目中列支，同时要填报“用于编制科技相关预算的行政项目审查表”。审查表将科技相关投入分为八大类和若干细分的子类，每类投入都有标识并对应是否可计入科技相关预算的明确规定，方便中央政府全面掌握各部门的科技相关预算。

　　随着经济发展，（准）公共科技产品的社会需求不断增加，且呈现多样化，政府、市场和第3部门任何一方都很难独自承担起（准）公共科技产品供给。因此，相互协调、多中心、优势互补的（准）公共科技产品供给机制逐渐发展，PPP模式就是其一。美国“半导体制造技术联盟计划”（SEMATECH）与“电子复兴计划”（ERI）、日本“超大规模集成电路计划”（VLSI）、欧盟“第七框架计划的联合技术计划”（JTI）等都是典型代表，主要特点如下。

　　政府科研机构主要是中央政府设立的国立科研机构（包括国家实验室）。完全由该国州（省）或地方政府设立的科研机构很少，主要是对国立科研机构的补充。国立科研机构开展的研究或者是长期的、大规模的研究工作，这些研究需花费巨额资金，并需要独特的科学设施和专业工作人员，往往超出了私营公司和高校的能力范围；或者开展具有敏感性质的保密级研究，这类研究往往具有明确的国家安全意义；或者是完成政府特定使命所需要的研究，这类研究往往是高风险的、以目标为导向的研究，会产生重要的国家收益。

　　党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对“深化财税体制改革”与“深化科技体制改革”都进行了系统部署。新一轮财政体制改革中的支出侧改革必然涉及政府职能与各领域央地财政关系改革，这是财政体制支出侧改革的重要特点。而央地财政关系改革，首先需要明晰央地政府（包括地方各级政府）的事权划分。就科技领域而言，对央地科技事权进行划分，自然就涉及科技体制改革。因此，新一轮财政体制改革的深入推进，在科技领域的支出侧改革必须协同推进财政体制改革与科技体制改革，方能建立健全符合我国国情的财政科技体制。

　　借鉴国际经验和我国实际，以现行206“科学技术支出”类级科目为基础，进一步完善“基础研究”和“应用研究”款级科目，调整建立“试验发展”款级科目。通过完善政府收支科目这项基础制度，为我国研究建立研发预算制度、引导各级财政科技投入向研发活动倾斜、优化财政科技投入结构奠定科目基础。同时，可设计并组织各部门填报“研发预算的项目审查表”，细化计入相关科目的项目类型，确保计入科学性、预算口径的稳定性与长期可比性。

　　我国财政研发投入的资金来源，主体来自政府收支科目中的“科学技术支出”科目；同时，还包括“教育支出”科目中的高等教育支出科目等。通过这些科目安排的财政研发投入，在预决算中难以全面反映出来，只有通过统计方式方能全面反映。我国虽然建立了研发统计制度，但需要结合新形势以及政策与管理需要进一步完善。尤其应对财政科技投入中的研发投入占比、财政基础研究投入占比、财政应用研究投入占比，以及央地财政研发投入占比等进行细化统计，进而强化对财政科技投入结构与质量的监测评价，强化对财政科技投入的研发导向引导，强化对政府决策、政策制定等的数据支撑。

　　在科技领域央地财政事权划分基础上，应明晰提供不同公共科技产品等科技事权在央地之间的划分，不仅要突出财政科技投入的公共属性，而且要突出公共科技产品可覆盖全国的正外部性特征。中央政府主要承担制定科技法律、方针政策、发展规划、基础制度，以及基础研究、国家重大科技攻关项目、中央高校及科研机构与国家科研基地建设等方面的科技事权。省级政府主要承担辖区内体现区域发展目标、区域特色的应用研究、试验发展等方面的科技事权。地市、县、乡政府主要承担辖区内的技术开发、技术培训、技术转移转化、技术推广应用、技术咨询服务和科普等方面的科技事权。同时，最大限度减少和规范“你中有我、我中有你”的共同科技事权。通过科技事权的调整，方能逐步扩大中央财政科技支出责任，进而提高中央财政科技投入比重。

　　高校及科研机构只有明晰定位，才能更高效地在国家不同使命与任务中实现重点突破。《决定》明确提出“优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局”“分类推进高校改革”等要求。总体上，普通本科高校应侧重探索性基础研究，科研机构应侧重面向国家需求的战略性基础研究、应用研究。尤其是研究型大学亟须单独分类、明确科研职能，避免普通本科高校同质化发展。在明确高校及科研机构科技创新差异化定位基础上，制定有区别的财政科技政策，有针对性地配置财政科技经费，加大对国家战略科技力量的支持力度。

　　近年来，中央出台了一系列对高校及科研机构科技经费管理“减负”“放权”措施，取得良好效果，应继续贯彻落实。同时，要结合新形势新要求，不断深化财政科技经费管理改革，激发活力、促进创新、规范管理、防范风险。对基础研究、应用研究等不同科技经费实行分类管理，扩大“包干制”范围；完善高校及科研机构科技经费内部治理，坚持依法理财，推进经费公开；运用科技手段赋能管理，简化流程和报销手续；构建面向结果的科技经费管理模式等。